低空：法律视角下的低空经济

时间：2024-12-14浏览量：来源：低空经济网

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　　低空经济是以航空器为主、低空活动为牵引，多产业融合的新经济形态。低空经济通过民用有人驾驶和无人驾驶航空器作为载体，开展载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动，辐射带动相关领域融合发展，是一种新兴的综合性经济形态。

　　通俗来说，以低空无人机和有人机为基础，以载人、载货、特殊作业为目的，所有飞行、制造、维护（保障）、服务相关的综合产业链，都可以归为低空经济。

　　从名词拆分来看，“低空”一词当前无确切官方高度定义，主流观点认为低空涵盖距离地面垂直高度1000米或3000米以内的空域（视地区特性和实际需求而定）。“经济”一词则反映出并非全以航空器为载体、低空空域为依托，而是综合了上下游产业、领域（制造、机场、保障服务等）的融合性经济模式，这也使其成为继数字经济后又一新兴经济形态。

　　从2023年年底中央经济工作会议将低空经济正式确定为国家战略性新兴产业，到今年全国两会上，低空经济首次写入政府工作报告，并纳入新质生产力范畴，热度持续提升。各地方政府在政策频出的同时也抓紧设立产业基金、规划试验区。各个涉及低空经济的企业也在加大研发力度，推出新产品、新技术以占领市场。

　　据工信部赛迪研究院测算，到2030年，低空经济规模有望突破两万亿元。在全国各地纷纷竞逐“天空之城”，飞行汽车相关产业链迎来“投资热”的当下，低空经济发展若要实现行稳致远，仍需把握好产业发展尺度，稳妥有序布局，发展与安全并重。种种迹象表明，2024年或许是低空经济发展元年。

　　低空经济作为新兴的经济形态，其健康发展离不开完善的法律框架和政策环境的支撑。近年来，我国在低空空域管理和无人驾驶航空器飞行管理领域出台了一系列重要法律法规和政策文件，为低空经济的规范发展奠定了坚实基础。

　　（一）国家层面的政策法规

　　在法律法规层面，我国针对低空经济和无人机飞行管理进行了系统性布局。2010年，国务院和中央军委联合发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，作为低空空域管理改革的顶层设计，该意见旨在提高空域资源利用率，促进通用航空发展，保障飞行安全，服务于经济社会发展和国家安全。这一文件的出台，标志着我国低空空域管理改革进入了一个全新的阶段。

　　随着无人机技术的快速发展，2021年修订的《中华人民共和国民用航空法》增加了对无人机等新兴航空器的相关规定，进一步完善了对新兴航空器的安全监管及法律责任。紧接着，2023年5月31日国务院、中央军委令第 761 号公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》对无人驾驶航空器的飞行规则、适航要求、隐私保护、法律责任等进行了全面明确。该条例不仅为无人机的安全、合规飞行提供了法律依据，也为无人机产业的健康发展和创新应用提供了规范和指导。

　　此外，为了细化空域分类标准，提高空域使用效率，2023年12月中国民用航空局发布了《国家空域基础分类方法》。这一方法的出台，为低空空域管理改革和无人航空器飞行提供了更加精准的分类指导，进一步推动了低空经济的规范化发展。

　　在无人机生产管理方面，工业和信息化部于2023年12月发布了《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，对无人机的生产标准、产品识别、无线电管理等方面进行了规范，为保证民用无人驾驶航空器产品安全和质量提供了有力保障。

　　（二）部门规章和规范性文件

　　在部门规章方面，基于《中华人民共和国民用航空法》和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》所明确的基本规则，相关部门也陆续出台了一系列配套规定。工业和信息化部发布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》对无人机的生产管理提出了具体要求，而交通运输部随后发布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》则进一步明确了无人机设计、生产、适航等阶段的标准，并就运行安全管理提出了详细规范。

　　除部门规章外，有关部门还出台了与无人航空器飞行系统支持、空域管理等方面的规范性文件。例如，国家标准化管理委员会编制的《民用无人驾驶航空器系统安全要求》与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》同步实施，为无人机的安全飞行提供了更加全面的保障。同时，国家空中交通管理委员会办公室发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》则就空域资源的分级分类管理征求公众意见，旨在促进空域的动态灵活使用和通用航空领域的发展。

　　（三）地方性法规与规范性文件

　　在地方性法规与规范性文件方面，各地政府积极响应国家号召，纷纷出台了一系列促进低空经济高质量发展的政策措施。例如，北京市、天津市、河北省、安徽省、江苏省、浙江省、广东省等地均发布了相关行动方案或若干措施，旨在推动低空经济的产业发展、基础设施建设、安全保障以及政策支持与激励。以下为全国各省份低空经济地方政策法律文件的汇总如表1所示：

　　数据引自“北京航空航天大学学报(社会科学版), 2024, 37(5): 85-95.”

　　特别值得一提的是，2024年初深圳市发布了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，这是全国首部低空经济产业促进专项法规。该条例从基础设施、飞行服务、产业应用、技术创新、安全管理等多个方面对低空经济产业进行了全面规范，为低空经济产业的发展提供了有力支撑。此外，苏州市发布的《苏州市低空空中交通规则（试行）》、《苏州市低空飞行服务管理办法（试行）》也是地方政府引导本地低空经济产业规范发展的有力尝试。

　　综上所述，我国在低空经济领域已经初步建立了相对完善的法律框架和政策环境，但仍有待进一步完善和细化。随着低空经济的不断发展，未来还需要结合低空经济跨部门和跨领域的特性，对低空经济产业提供有针对性的监管和立法支持，以推动低空经济的持续健康发展。

　　在低空经济这一新兴且充满挑战的领域，企业在追求技术创新与市场拓展的同时，必须审慎应对一系列复杂的法律风险。本部分将深入探讨低空经济中六大核心法律风险：

　　（一）资质许可与合规性风险

　　低空经济的繁荣离不开航空器设计制造这一关键环节，而此环节的法律合规性则构建于三大基石之上：型号合格证（Type Certificate, TC）、生产许可证（Production Certificate, PC）及适航证（Airworthiness Certificate, AC）。这些证书不仅是航空器设计生产企业的“准入证”，更是保障飞行安全、维护公共利益的法律防线。

　　合规基础缺失：未取得或违规使用上述任一证书，可能导致企业面临生产停滞、产品召回，甚至受到行政处罚、民事赔偿或刑事责任等严峻法律后果。特别是适航证，其要求企业严格遵循特定场景的使用限制，否则将直接威胁到公共安全。

　　审批不确定性：目前，针对eVTOL（电动垂直起降航空器）等新型航空器的审批，主要按照“一事一议”的原则进行。这种非标准化的审批模式导致各类航空器的审批流程、获证周期等可能存在显著差异。因此，投资者与企业需密切关注审批政策的动向，保持与主管部门的有效沟通。

　　持续合规挑战：获得证书并非“一劳永逸”，企业必须持续符合适航标准，并在技术迭代中及时更新相关证书，方能保持合规性。对于投资者而言，企业的合规管理体系的健全性及其执行力度应作为核心考量因素。

　　（二）知识产权与商业秘密风险

　　在低空经济这一技术密集型行业，知识产权与商业秘密是企业核心竞争力的关键所在，也是法律风险的高发区。

　　知识产权瑕疵：企业若缺乏有效的专利、商标等知识产权，或其核心知识产权存在授权不明、权属不清等问题，将大幅削弱市场竞争力，甚至引发知识产权侵权诉讼。投资者应在尽职调查中，仔细审查企业的知识产权组合，确保其知识产权合法有效，且与业务领域具有密切关联性。

　　核心人员流动风险：核心技术人员流失可能导致技术泄密，并引发知识产权归属纠纷。企业应完善知识产权管理制度，制定严格的保密协议和竞业禁止协议，以减少核心人员流动所带来的潜在风险。

　　商业秘密保护漏洞：作为企业无形资产的重要组成，商业秘密的保护难度远高于显性知识产权。企业应构建健全的商业秘密保护体系，包括物理安全、访问权限控制、员工培训及监控机制等多层次措施，以防止商业秘密遭到非法获取或泄露。

　　（三）隐私保护与数据合规风险

　　在低空经济中，数据如同血液般贯穿航空器设计、制造与运营的各个环节。然而，数据的收集、存储与处理，尤其涉及个人隐私的信息，正成为法律监管的重点。

　　数据合规体系缺失：企业若未建立健全的数据保护与隐私管理制度，或未在数据处理过程中采取合理的安全措施，将面临严峻的法律风险。特别是在航空器设计、制造环节中，涉及用户数据、飞行数据等信息的处理，必须严格遵循《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，以及特定行业的相关规定，以确保合规操作。

　　特定法规的严格遵循：例如《航空器飞行条例》和《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》均对航空器设计者和制造商在数据处理与保护方面提出了明确的要求。企业需特别注意避免在航空器中设置恶意程序，并应建立完善的安全漏洞检测与补救机制，以防范数据安全风险并减少潜在的法律责任。

　　隐私侵犯风险：低空飞行的特性使航空器容易接近或越过私人区域，从而引发隐私保护问题。虽然《航空器飞行条例》对非法信息采集、泄露国家秘密等行为有明确规定，但在具体操作层面仍缺乏详细指导。企业在进行飞行图像拍摄和数据收集时应格外审慎，避免侵犯第三方隐私，确保业务合规运营。

　　只有通过对数据合规的深入管理和对隐私风险的有效防范，企业才能在确保安全运营的同时提升市场信任度，为低空经济的可持续发展奠定坚实的合规基础。

　　（四）飞行安全与法律责任风险

　　飞行安全是低空经济的生命线，而飞行过程中的法律责任问题则是企业面临的严峻考验。

　　安全管理体系不健全：企业若未建立或完善覆盖设计、制造、运行和维护的安全管理体系，将难以有效应对飞行安全风险。一旦发生飞行事故，企业将可能面临高额赔偿与严重的声誉损失。

　　许可与标准遵循不严：在航空器的设计与制造环节中，企业需确保取得所有必要的许可，严格遵循行业标准和质量控制要求。任何疏忽或未遵守规范的行为都可能导致产品缺陷，进而引发飞行事故与法律责任风险。

　　应急预案与维护缺失：飞行器的安全运行离不开详尽的安全操作规范和应急预案。企业应确保在突发情况时有快速响应机制，及时采取有效措施。同时，定期的维护与检修是保障飞行器正常运行、防止安全事故的重要措施。

　　历史飞行记录审查：航空器的历史飞行记录是评估其安全性能和企业安全管理能力的重要依据。企业应重视历史飞行数据的收集与分析，及时总结事故教训，落实改进措施，从而有效降低未来飞行事故的发生风险。

　　飞行安全问题直接关系到低空经济的生存与发展，任何疏忽都可能带来严重的法律后果与商业风险。因此，企业必须将安全管理视为长期战略的一部分，不断完善合规体系与安全管理机制。通过加强安全管理、严格遵循行业标准以及完善应急预案，企业才能有效降低法律责任风险，为低空经济的发展夯实基础。

　　（五）出口管制与贸易制裁的法律风险

　　低空经济的蓬勃发展依赖于半导体、人工智能等高科技领域的支持，而这些领域正是出口管制政策重点关注的对象。特别是美国出口管制的“长臂管辖”原则，如同一道无形的枷锁，不仅约束着美国境内的企业，更对全球供应链中的企业构成了潜在威胁。

　　供应链风险：企业需警惕供应链中是否包含受美国出口管制清单限制的物项。即便是非美国原产的产品，只要包含足够的“美国成分”，便可能触发美国的出口管制要求。因此，企业必须对供应链进行详尽梳理，确保其符合相关出口管制规定，避免因违规操作而遭受制裁。

　　制裁风险：低空经济的全球化特性意味着企业面临来自世界各地的供应商与客户。一旦这些供应商或客户被列入制裁清单，企业必须迅速评估继续业务往来的风险，并可能被迫中止或终止与受制裁对象的合作以遵守相关制裁措施。这种业务的突然中断无疑会对企业的短期运营和整体供应链带来不利影响。

　　为有效应对这些风险，低空经济领域的企业应密切关注出口管制与贸易制裁政策的最新动态，对供应商和客户进行严格的合规审查，并积极考虑采用替代技术或产品，以降低对受制裁或管制物项的依赖程度。

　　（六）监管政策变化带来的不确定性

　　低空经济作为新兴行业，其政策法规仍在快速发展和调整之中，政策的不确定性可能对投资者的决策产生深远影响。这种不确定性涵盖空域使用政策变动、无人机监管政策调整、税收优惠政策变化等多个方面。

　　全球标准尚未统一：从全球范围来看，低空飞行器的监管规定仍在持续更新中。尤其是对于以eVTOL为代表的载人低空飞行器的审核，目前尚未形成统一、稳定的标准。由于该领域的企业大部分处于产品研发阶段，这种标准的不确定性导致未来产品能否实现量产和商业化落地存在较大的不确定性。

　　国内规定持续更新：在中国境内，关于民用无人驾驶航空器的生产与运行规定处于不断更新的状态。2024年1月，国务院和中央军事委员会发布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院中央军委令第761号），以加强无人驾驶航空器的管理。为配合此条例的实施，中国民用航空局也发布了《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器运营合格证有关事宜的通告》（民航通告〔2023〕1号），要求持有原通用航空经营许可证的无人机企业尽快补报运行管理数据以换发运营合格证。然而，根据后续中国民用航空局官网公布的换发名单来看，部分企业未能完全转换为运营合格证，仅部分符合条件的业务得到转换。这一差异化的换证结果可能对企业未来的业务开展产生直接影响。

　　因此投资者在参与低空经济项目时，必须重视政策变动对项目运营和投资回报可能产生的潜在影响。为应对监管环境的不确定性，投资者应采取相应的风险管理措施，灵活调整投资策略，以最大限度降低政策变化所带来的风险。